В травні виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан завітав з візитом на Прикарпаття. Під час зустрічі з франківськими журналістами лобіст інтересів місцевого самоврядування розповів про перебіг децентралізаційної реформи в Україні.
“Держави з’являються і зникають, володарі приходять і йдуть, а міста – вічні”, – розпочинає улюбленою цитатою розмову Олександр Слобожан.
Фінал відкладається…
Ми б мали в цьому році підходити до фіналу реформи. Але не все, написане в книжці (Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні – ред), відбулося на практиці. Бо життя завжди вносить свої корективи. Цей рік мав стати фінальним для процесу об’єднання. Але навіть ті громади, які пооб’єднувались, потребують уточнення по методиці і деяких показниках, зокрема, те, що стосується бюджету, кадрів і т.д. Найголовніше, що ми за ці два роки, відколи почався активний процес об’єднання, забули, для чого це робиться. Об’єднання – це лише інструмент, а мета реформи – це зміна якості послуг. Муніципалітет, який би він не був – маленький чи великий – повинен мати спроможність: і фінансову, і інфраструктурну, і кадрову, і міг надавати якісні послуги громадянам.
Сьогодні створено 888 громад, але при цьому був прийнятий лише один закон, важливий для реформи. Цьогорічні виборчі процеси певним чином гальмують реформу. Тому, якщо ми будемо йти такими темпами, як є зараз, то до 2020 року ми не встигнемо завершити той етап, який передбачалось.
Це перший виклик. Але ніхто не буде відмовлятись від продовження реформи, бо більшість політичних партій мають в своїх програмах блок “Децентралізація”. Але з якою інтенсивністю буде проходити реформа – не відомо. Я думаю, що на 5 років вона ще буде продовжена.
Для нас, як АМУ, це не дуже добре. Сьогодні у нас у складі 760 муніципалітетів, в яких проживає більше 80% населення України. Тому їх очільникам не надто важливо, як це буде зроблено – їм важливий – результат. 
Симбіоз зусиль АМУ та парламентарів – позитив для громад чи піар на реформі?
Реформа – це інструмент, різні проекти, які працюють в муніципалітетах – це також інструмент. Зараз їм просто потрібно підвищити якість послуг. На жаль, багато соцдосліжень вказують, що не всіма спектрами послуг та їх якість українці задоволені.
В нас часто проводяться регіональні платформи за участі народних депутатів. Бо з трибуни чи на окрузі депутат може довго розповідати, як він любить місцеве самоврядування, як любить громаду, як подарував новий принтер школі або дитячий майданчик відкрив. А по факту, коли починаєш відстежувати законодавчі ініціативи, тобто справжню роботу депутата, то бачиш, що часто слова розходяться з ділом.
Хоча це не завжди так, іноді і не розходяться. Іноді ми нагадуємо їм про те, що вони обіцяли.
До прикладу, коли ми збирались минулого року в Івано-Франківську, то очільники громад поскаржились, що не мають можливості розпоряджатися ресурсом від лісових територій. Тому ми і “билися” за цю поправку. Тут питання було не в грошах. Ідея полягала в тому, що з будь-якого негативного явища треба “вибити” економічну складову.
Всі кругом кажуть, що ліси потрібно зберігати, але ніхто не пропонує, яким чином це робити. Тепер же, якщо ти рубаєш ліс – ти маєш платити шалені гроші територіальній громаді. Якщо ти слідкуєш за лісом, висаджуєш нові дерева, то можеш сподіватися на пільгову ставку оподаткування лісових територій. Нам вдалось достукатись до місцевих народних депутатів, вони пообіцяли допомогти – і це зробили.
І зовсім протилежна ситуація з місцевим акцизом, запровадженим 5 років тому. Бо у всьому світі за здоровий спосіб життя боряться великими акцизами. Всюди, окрім України. І дуже дивує, коли прогресивні партії, в програмі яких прописана “децентралізація”, роблять все, щоб позбавити місцеві громади цього акцизу. А це 2,4 мільярди гривень на рік!
Тому друга тенденція: всі можуть багато розповідати про підтримку місцевого самоврядування, а по факту подавати законопроекти, які йому шкодять. І це дуже яскраво проявиться восени, коли будуть парламентські вибори.
Не достатньо “привести” в громаду кілька мільйонів “соцеконому”, а потрібно зробити все, щоб залишити там мільярди. І тоді громади матимуть свій власний ресурс для відбудови інфраструктури. Звісно, потрібен бюджетний контроль, бо в місцевому самоврядуванні буває всяке.
Можливий ще такий аспект, що під лозунгами підтримки реформи децентралізації, будуть завертати її досягнення. Тобто поступово подавати і просувати ініціативи-шпильки, які будуть нас обмежувати.
Якщо не будуть прийняті зміни до Конституції, то це дозволить в будь-який момент “відкатати” реформу назад. Бо за два роки, як тільки не піарили децентралізацію, а реально прийняли лише один закон. І є шанс що вона перетвориться в мляву уповільнену реформу, яка просто не принесе результату.
100 округів замість 490 районів
Об’єднання громад – це опорний інструмент їхнього фінансово-економічного розвитку. Як це буде зроблено – це вже інше питання. Хоча зараз є розроблена грамотна методика, і ми не повинні зробити помилку при моделюванні районного поділу. При формуванні громад крім фінансів, наявної інфраструктури та кадрового забезпечення одним із важливих показників є кількість дітей. Бо реформа не робиться “на сьогодні”, і громади не повинні перетворитися в “привиди”. От уявіть собі, ми зараз створюємо громаду, вкладаємо ресурс (робимо дороги, перекриваємо школу, створюємо ЦНАП), а нам тенденція соціально-економічного розвитку показує, що в них не назбирується 250 першокласників. То навіщо ми створюємо цю громаду? Щоб вона потім “загинула”?
Буде друга хвиля децентралізації і закони урбаністики вирівняють ці громади. Про це кажу відверто. Цього не треба боятися, але громади все одно будуть переформатовані, швидше за все етапом приєднання або проведення виборів на новій основі.
Закон про приєднання громад до міст обласного значення – це, до речі, єдиний закон, який поки вдалася ухвалити. І це дозволить Івано-Франківську також стати центром громади. Бо за законами урбаністики, якщо місто не розвивається, навіть просто не розширюється, воно починає занепадати. Йому потрібна територія, щоб просто “дихати”.
Але ще залишається питання розподілу повноважень з районами. Змість 490 районів, які зараз є, має стати 100 укрупнених округів. Райони зіллються за праобразом освітніх та госпітальних округів. В ідеалі мав би бути один район – один освітній округ – один госпітальний округ. Але коли прийде цей момент, вже мають бути заготовки технічного моделювання, повинні бути напрацювання, широке обговорення за участі громад. Приблизно за таким же принципом нам вдалося здійснити бюджетну децентралізацію.
Префектури і їх обов’язки
Потрібно проводити і просвітницько-роз’яснювальну роботу. До прикладу, досі мало хто розуміє, яке майбутнє райдержадміністрацій. Ми умовно назвали їх префектурами, як зв’язок з французьким досвідом. Хоча можу відмітити, що у Франції не найуспішніша реформа. Там 36 тисяч комун, вони дуже подрібнені і дуже залежні від цієї префектури.
Тож у 490 районах має бути проведене моделювання на 100 округів. І ці окружні адміністрації мають мати зовсім інші повноваження, які не дублюватимуться з ОТГ. Вони теж мають надавати певні послуги.
До прикладу, уявіть собі, що в кількох громадах є діти, позбавлені батьківського піклування. Будувати в кожній громаді будинок-інтернат – не доцільно і не правильно. Це і є приклад послуги, яка має надаватись на окружному рівні. За аналогією, організація навчання в професійно-технічних училищах, якими тепер опікується місцева влада.
Але моделювання округів не має шматувати країну по якихось пілотних проектах, бо це роз’єднує. Новий адміністративно-територіальний устрій має бути ініційований центральною владою, ніхто не має піаритись на непрохідних законопроектах. Треба спочатку прийняти закон про засади адміністративно-територіального устрою, а потім вже сам закон про змодельований новий адміністративно-територіальний устрій Країни, бо ми зараз живемо за указом президії Верховної ради УРСР від 1982 року.
Майбутнє децентралізації при новому Президенті
В нас немає політичних друзів і ворогів, і це накладає певну відповідальність. В програмі новообраного Президента України немає нічого екстраординарного, принаймні що стосується децентралізації. Те, що буде впроваджувати нова команда, якщо вона буде це робити, буде йти приблизно так, як і було намічено, незалежно від зміни політичного курсу. Бо технологія впровадження реформи – одна. Вона може відрізнятися хіба інноваційністю.
В 2014 році ситуація теж була складною – всі думали, як зберегти країну, і реформа, на перший погляд, була не на часі. Але Асоціації міст України вдалося показати, що децентралізація є додатковим інструментом поступу, і поки критики не вірили, вдалося запустити процес.
Наразі конкретних перемовин про долю реформи ще не проводилось, бо невідомо, хто офіційно буде визначений відповідальним за цей напрямок.
Чи “законсервують” реформу?
Для нас загроза величезна. Бо за цей час номінальної підтримки та масового піару децентралізації був прийнятий лише один закон з 18 необхідних, які давно розроблені і три роки просто пролежали у Верховній Раді. Коли в тебе в державі величезний зовнішній борг, коли економіка потребує втручання, то активне просування реформ відходить на другий план.
Про пролонгування етапу реформи почали говорити не ми, а іноземні посольства та донори. Але зовнішній тиск (а країна має дуже багато зобов’язань перед іноземними партнерами), змусить працювати над економікою. А ми свої пропозиції включимо “паровозиком”. Тому згорнути реформу вони не можуть.
Можливий варіант італійського страйку, що в принципі і відбувалося останніх два роки: проходили десятки семінарів, конкурсів, круглих столів, соціальної реклами, але при цьому саму реформу проводили дуже мляво.
Найбільша для нас загроза – це те, що не буде прориву. Але дива трапляються там, де у них вірять. А ми щиро віримо, що реформу не заморозять. І якщо нам вдасться ухвалити необхідні закони, то буде так, як в Польщі – адже одного дня вони прокинулись в новій країні. Хоча ідеологів цієї реформи в Польщі потім помножили на нуль і вони стали політичними трупами, і тільки зараз всі розуміють реальне значення тих зусиль.
Зовнішній тиск насправді може бути дуже великий. І наші закордонні партнери, які надають фінансово-технічну допомогу, можуть погодитись на пролонгацію або заморозку реформи, бо насправді в інших країнах цей процес відбувався набагато довше. В Польщі 9 років при командно-адміністративній системі була підготовка моделювання “нової країни”.
Співпраця з парламентом
Свого часу, в 2012 році ми зрозуміли, що без парламентського представництва ми навіть не можемо домовлятися з урядом, чи з будь-якою іншою структурою. Так, до нас може приїхати Президент і щось пообіцяти, так, ми представлені в уряді з правом дорадчого голосу – колись прислухаються, деколи ігнорують, – але коли Верховна Рада приймає закон, обов’язковий до виконання, і в ньому прописані норми, потрібні громадам, – це зовсім інший рівень відповідальності.
Тому в 2012 році було створене міжфракційне депутатське об’єднання “За розвиток місцевого самоврядування”. До нього увійшли нардепи – представники місцевого самоврядування: колишні міські, селищні чи сільські голови або секретарі місцевих рад. Ці люди працювали в місцевому самоврядування, пам’ятають, як це було складно, як вони воювали з центральною владою за ресурс. Загалом, таких людей в парламенті назбирується від 30 до 40. Через них ми подаємо законопроекти, вони виступають, подають поправки, захищають, переконують інших своїх колег. І так ми рухаємо децентралізацію.
